Avtor fotografije: John Rensten, Getty Images, https://carnegieendowment.org/2014/10/20/accountability-transparency-participation-and-inclusion-new-development-consensus-pub-56968

Poti in stranpoti participativne priprave razvojnih dokumentov

Bojan Radej

--

Poročilo o srečanju Slovenskega društva evalvatorjev 19. XII 2022

Splošna iztočnica pogovora: »Opažamo, da v praksi prevladujeta dva postopka priprave razvojnih dokumentov: sistemski (normativno, analitično) in posvetovalni (participativno). Če postopek uporabi samo en pristop, razvojni dokument bodisi ne more biti dovolj demokratičen ali dovolj racionalen (po Arrowu).

Iščemo rešitev, ki bi omogočila navzkrižno uporabo obeh postopkov. Pri tem izhajamo iz primerjave realističnega in relativističnega načina obravnave izzivov kompleksne družbe (po Staceyu). Prvi se zanaša na znanstveno utemeljene pristope (sistemske), drugo na participativne. Razvojnih izzivov v negotovih razmerah ne moreta razložiti sama. Potrebna je sredinska zastavitev, ki niha med sistemskimi in participativnimi postopki. Takšen postopek priprave razvojnih dokumentov je postznanstven oziroma evalvacijski.«

Uvodne diskusijske prispevke so podali:

  • Bojan Radej, SDE, “Razvojno programiranje v razmerah visoke negotovosti — med sistemskim in participativnim pristopom
  • Samo Jereb, nekdanji član evropskega računskega sodišča in nekdanji prvi podpredsednik slovenskega računskega sodišča: “Predstavitev Poročila Evropskega računskega sodišča o reviziji projekta LEADER iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja — problemi uveljavitve participativnega razvojnega načrtovanja
  • Jože Kos Grabar, ZUM d.o.o. Maribor in SDE bo predstavil izkušnje s participativnimi procesi v evropskem projektu “Future cities of Southern and Eastern Europe“.

Na srečanju so bile predstavljene tri iztočnice za razpravo. Vse tri so osvetlile dosežke kot kritična opažanja glede kakovosti vključevanja javnosti v pripravo razvojnih dokumentov na evropski, državni in lokalni ravni.

Prva predstavitev je opozorila na pasti posvetovalnih procesov pri pripravi razvojnih dokumentov zaradi nestrukturirane participacije. Predstavljen je bil primer priprave Strategije prostorskega razvoja Slovenije, ki je participativni proces izvajala od leta 2014 do 2022, v več fazah priprave dokumenta. Participativni proces je bil podlaga za pripravo osnutka Strategije, ki je na koncu proizvedel več kot sedemdeset državnih prioritet, torej zelo razpršeno — skladno z nestrukturiranostjo participativnega procesa. Zunanja predhodna evalvacija verjetnih vplivov dokumenta na reševanje strateških prostorskih problemov je pokazala, da dokument ne bi odpravil nobenega strukturnega problema prostorskega razvoja, saj strukturni interesi (kdo zaostaja), v participativnem procesu niso bili uveljavljeni. V medsektorskem usklajevanju je nosilec priprave dokumenta prejel izredno veliko število pripomb, tako da o končni vsebini dokumenta ni odločal participativni proces ampak politično usklajevanje med sektorji prostorskega razvoja.

Druga predstavitev je obravnavala rezultate revizije Evropskega računskega sodišča glede izvajanja EU programa Leader v obdobju 2014–2020. EU je leta 1991 uvedla program Leader kot pobudo s pristopom od spodaj navzgor, da bi podprla razvoj prikrajšanih podeželskih regij s projekti za obravnavo lokalnih potreb. Glavna značilnost pristopa Leader je vključevanje lokalnih skupnosti v razvoj projektov in postopke odločanja z uporabo participativne metode in metode s pristopom od spodaj navzgor. V primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol) vključuje pristop Leader dodatne stroške in tveganja. Dodatni stroški nastanejo zaradi vzpostavitve in vodenja upravnih struktur lokalnih akcijskih skupin. Nekateri od teh dodatnih stroškov in tveganj so upravičeni, če lokalne akcijske skupine zagotovijo dodatne koristi v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol). V skladu s smernicami Komisije se te koristi kažejo v izboljšanju socialnega kapitala, lokalnega upravljanja in rezultatov projektov.

Sodišče je preučilo, ali je pristop Leader prinesel koristi, ki so upravičile njegove dodatne stroške in tveganja, zlasti v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol). Da bi Sodišče to ocenilo, je preučilo, ali se je s tem pristopom spodbujala angažiranost na lokalni ravni in ali so imeli njegovi projekti dokazljive koristi v smislu lokalnega upravljanja, izboljšanega socialnega kapitala in boljših rezultatov. Preverilo je tudi, ali je uvedba novega pristopa financiranja iz več skladov prispevala k boljšemu usklajevanju podpore lokalnemu razvoju. Revizija je ugotovila, da se s pobudo Leader in lokalnim razvojem, ki ga vodi skupnost, spodbuja angažiranost na lokalni ravni, vendar o dodatnih koristih še ni zadostnih dokazov. Lokalne akcijske skupine spodbujajo angažiranost na lokalni ravni, vendar pomenijo dodatne stroške, njihovi postopki odobritve pa so počasni.

Zadnja predstavitev je obravnavala dosežke projekta »Future Cities of South East Europe« (FCSEE; Prihodnja mesta jugovzhodne Evrope), ki izhaja iz širše zasnovanega mednarodnega projekta »Zdrava, čista mesta«, ki ga že izvaja EIT Climate-KIC, in se nanaša na prehod v podnebno nevtralnost in s tem povezano pripravo pilotnih projektov, usmerjenih v izboljševanje bivalnih, delovnih, gospodarskih, socialnih in drugih razmer v mestih. Projekt Prihodnja mesta jugovzhodne Evrope je triletni mednarodni projekt, v katerem sodelujejo partnerji s področja zahodnega Balkana, med njimi tudi Maribor. Projekt je bil zasnovan participativno. Izkristaliziral je naslednje pogoje uspešnih participativnih procesov: dobra in celovita priprava na izvajanje projekta; podpora vodstvenih struktur občine ali vplivne javne ustanove; prepoznavanje za projekt primernih posameznikov-sodelavcev (znanje, motiviranost, etika); vnaprej dogovorjeno ciljno sodelovanje s skrbno izbranimi organizacijami; zagotovitev ustreznih komunikacijskih kanalov, oblik in prostorov sodelovanja; predhodno vzpostavljene mreže sodelovanja (in zaupanje, dobre medsebojne izkušnje); pri vključevanju občanov je pomembno sodelovanje usmeriti na konkretne projekte, ki dajo kratkoročne rezultate.

Predstavitvi uvodnih prispevkov je sledila razprava udeležencev srečanja. Poročilo ni povzetek razprav, ampak le poudarkov kot jih razume poročevalec in njegovo refleksijo. Razprava je izostrila dva ključna poudarka. Kakovost participativnega procesa pri pripravi razvojnih dokumentov je odvisna tako od dejavnikov, ki določajo kakovost priprave razvojnih dokumentov (Borak, Samar, J. Čuk, Jereb, Radej), kot od dejavnikov, ki določajo kakovost samega participativnega procesa (Medved, Mahne, Kos Grabar).

Kakovost planskega (načrtovalskega) procesa je v zadnjih desetletjih nazadovala do te ravni, da o strokovnosti tega procesa ni več mogoče govoriti (redke izjeme izvzete). Včasih so odgovorni za razvojno planiranje poznali ne le postopke, ampak tudi razvojne probleme in metode njihovega reševanja. Danes je strateško programiranje v ministrstvih pogosto položeno v roke nepoznavalcev strateške načrtovalske stroke. Pogosto so v ministrstvih za pripravo razvojnih dokumentov zadolžen podrejene izvajalske službe na najnižji hierarhični ravni organizacije ministrstev. Operativci so lahko pri svojem delu zelo prizadevni, vendar nimajo strateškega pogleda na celoto problematike in samo sledijo usmeritvam ‘od zgoraj’ ali ‘od zunaj’ (civilna družba). Strokovne teme so v planiranju nadomestile politične fraze (‘pametna rast’, ‘zelena rast’), katerih logika preslikava politične odločitve v EU, ni utemeljena v strateških razvojnih potrebah države. Stvari so nazadovale do te mere, da so nekatere javne ustanove prepustile razvojno načrtovanje zunaj najetim svetovalnim podjetjem ali celo službam za odnose z javnostmi. Nič bolje ni, ko je planski proces pristane v rokah analitičnih ekspertov, ki delajo po nareku tistih, ki imajo neposredni interes za črpanje javnih sredstev za razvojne namene. Dokler ni zagotovljena kompetentna strokovna priprava razvojnih dokumentov, imajo participativni procesi lahko samo obreden pomen, namenjen legitimizaciji procesa, ključne odločitve pa se na koncu sprejmejo politično.

Kakovost participativnih procesov. Nanjo vpliva kakovost demokracije, obstoječa kultura sodelovanja, vključno s kritično maso praktičnih izkušenj pri izvajanju sodelovalnih procesov.

Obseg, strukturiranost in kakovost participativnih procesov so v zadnjih desetletjih občutno napredovali. Vključevanje NVO v pripravo vladnih predpisov je do neke mere že rutinizirano. Razvilo se je tudi vključevanje javnosti v razvojno načrtovanje, kot pri ukrepih EU za financiranje na participaciji temelječega lokalnega razvoja (Leader, LAS, CLLD). Društva in druge NVO imajo pomembno vlogo kot povezovalci posameznikov, ki skozi mreženje in komunikacijo ubesedijo izzive, potrebe in tudi rešitve, po mnenju Urške Marzidovšek iz mreže NVO osrednjeslovenske regije (Zavod Nefix).

Participativni procesi niso namenjeni le zagotavljanja demokratičnosti razvojnega programiranja in legitimizaciji vladnih ukrepov. Visoka vrednost vključevanja javnosti v razvojne procese je ustvarjanje socialnega kapitala, kot nečesa kar skupnosti ostane tudi po zaključku projektov. Praticipativni procesi sicer organizacijsko vzamejo več časa in posledično povečajo administrativne stroške, pomemben stranski produkt teh procesov pa je razvoj socialne mreže in socialnega kapitala vključenih.

Vseeno je vloga NVO kot reprezentantov javnega interesa pogosto zelo vprašljiva, še posebej, kadar temelji predvsem na vključevanju NVO, financiranih iz javnih sredstev in potem potencialno pod neposrednim političnim nadzorom. Skrbi potrjujejo dogajanja v iliberalnih državah (Madžarska) in tudi v Sloveniji (CNVOS je s pripadajočo nevladniško strukturo med poskusom iliberalne ugrabitve države zelo pazil na besede celo v času največjih protestov neformalne civilne družbe, ki so ga aktivno podpirale mnoge NVO).

NVO praviloma participirajo iz podrejenega položaja, če v te procese vstopajo pod pogoji, ki jih določijo vladni organi. Za enakopravno sodelovanje, bi morala biti pravila določena skupaj, v vmesnem prostoru med vladno in nevladno kulturo delovanja. In zato ni presenetljivo, da je odnos vladnih organov do NVO po vseh standardih bontona aroganten: NVO so na primer pogosto pozvane dati svoj prispevek, pri čemer pa se vladni organi ne zavežejo niti za odgovor, niti za usklajevanje stališč, kaj šele za plačilo uporabljenih storitev NVO (gl. pripombe SDE na Vladne Smernice). V takšnih razmerah lahko rečemo le, da mnoge najbolj participativne NVO Vladi prodajajo kapital legitimnosti daleč pod realno ceno.

Participativni prispevki civilne družbe so med seboj pogosto povsem ločeni. Prispevki NVO so celostni v nekem dokaj ozkem okviru in sami ne zagotavljajo celovitosti, ki terjajo od drugih partnerjev v participativnih procesih. Predvsem pa mnoge NVO navznoter ne zagotavljajo demokratičnosti delovanja, ki ga sicer zahtevajo v odnosih z drugimi organizacijami, vladnimi ali nevladnimi. Te notranje neskladnosti med programskimi opredelitvami in načinom delovanja NVO je dejavnik, ki spodjeda verodostojnost NVO. In povečuje razkorak med uradnimi nevladnimi strukturami in neformalno civilno družbe ter NVO oziroma društvi, ki delujejo avtonomno.

Na srečanje sta bila posebej povabljena CNVOS in Mreža za prostor (IPOP), ki pa se na vabilo nista odzvala, niti pojasnila razlogov za svojo odsotnost.

Gradiva:

Prosojnice.

Zahvale.

--

--

Bojan Radej

A methodologist in social research from Ljubljana; Evaluator. Slovenia. Author of "Social Complexity" Vernon Press, 2021.